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marzo 2017: Sentando las bases para la resiliencia al cambio climático

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Sentando las bases para la resiliencia al cambio

Mucho se ha escrito sobre el éxodo rural alrededor del mundo, gente que emigra de un área rural a una ciudad, ya sea grande o pequeña, en busca de incrementar sus ingresos y mejorar su vida. Arrival City por el autor y periodista canadiense Doug Saunders es una de las mejores exposiciones acerca de esta tendencia que es resumida por la figura adyacente. Evidentemente, el éxodo rural es mucho más predominante en los países menos desarrollados que cuentan con un Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita inferior a 1,045 USD (cifras del 2013). Varios de estos países también se encuentran entre los más vulnerables a los efectos del cambio climático, tal como lo demostró Standard and Poors en 2014. En este contexto, las ciudades y los pueblos que se encuentran en el nexo de ambas tendencias, tal como aquéllos a lo largo de las zonas costeras de Mozambique al sureste de África, se encuentran en problema. De por sí carentes de los recursos financieros necesarios para administrar efectivamente sus poblaciones urbanas, estas ciudades y pueblos se enfrentan al doble desafío de extender sus limitados servicios a los recién llegados mientras que invierten en infraestructura nueva o mejorada para enfrentar los efectos del cambio climático. A las exigencias impuestas a los municipios para financiar y proporcionar infraestructura social y física se añade la necesidad de abordar los problemas derivados por un clima cambiante, incluyendo el incremento de inundaciones y apagones eléctricos, un número más alto de redes de energía debilitadas, erosión más severa, al igual que el acceso disminuido a agua potable y agua para riego debido a sequías más persistentes.

 

Mozambique, sin embargo, está emergiendo como un laboratorio en el que estos desafíos se están transformando en oportunidades que podrían ser replicadas en todo el mundo. En Mozambique, la población urbana está creciendo más rápido que el país en su conjunto, y se anticipa su duplicación para el 2030. En muchas de las ciudades y pueblos de Mozambique, áreas de desarrollo no reguladas y asentamientos informales pueden formar hasta el 90% de un municipio y a menudo están situados en zonas de baja altitud que pueden ser ambientalmente sensibles y susceptibles a inundaciones y la erosión. Ante la falta de fuentes importantes de “ingresos de fuentes propias” (es decir, los ingresos recaudados directamente por la autoridad local) provenientes de mercados de tierras y propiedades locales, muchos municipios, a excepción de los centros urbanos principales como Maputo y Matola, han dependido en las transferencias del presupuesto estatal para gran parte de sus costos operativos e inversiones en infraestructura urbana. Limitados a transferencias de hasta el 1.5% del ingreso nacional total, la mayoría de los municipios han sido incapaces de invertir en la infraestructura social y física que se necesita para prestar servicios adecuados a sus crecientes poblaciones, y de incorporar las medidas necesarias para abordar los desafíos del cambio climático, especialmente aquéllos relacionados con su proximidad a la costa y a ríos principales.

 

A través del Proyecto Ciudades y el Cambio Climático (3CP), el Banco Mundial, junto con el Gobierno de Mozambique, emprende una innovadora iniciativa desde el 2014 para enfrentar estos desafíos. Esta iniciativa ha permitido la introducción de equipos a 26 municipios principalmente costeros para trabajar junto con las autoridades locales en la modernización y formalización de sus sistemas de administración de tierras al igual que de sus sistemas de administración de impuestos e ingresos. Al invertir en estos sistemas y al ampliar el alcance de información y datos levantados, los ingresos de fuentes propias derivados de impuestos a la propiedad ya han visto un crecimiento bastante WHITE PAPERS significativo. Con resultados que se hacen cada vez más evidentes a medida que el proyecto se aproxima a los dos tercios de su realización, este es un momento oportuno para revisar y compartir varias “lecciones del laboratorio”.

 

Cuadro 1: Resultados clave después de 18 meses: Proyecto Ciudades y el Cambio Climático • Los ingresos de fuentes propias provenientes de impuestos a la propiedad aumentaron un 89% para el final del primer año del proyecto. Asimismo, al final del primer trimestre del segundo año, los municipios ya habían recaudado el 36% del objetivo anual de recaudación de impuestos a la propiedad. • Los ingresos combinados de fuentes propias aumentaron un 20% al final del primer año del proyecto. Al final del primer trimestre del segundo año, los municipios ya habían recaudado un 47% del objetivo entero del año fiscal. • El número de registros de contribuyentes almacenados en la base de datos aumentó un 61% en el primer año del proyecto (del 2014 al 2015). Para el primer trimestre del segundo año, este número ya había más que duplicado su valor original (103%). Primera lección: debido a la falta de un sistema formal de administración de tierras, la mayoría de los municipios carecían de un departamento dedicado (o integrado) de recaudación de impuestos prediales. En vista de ello, el proyecto ha puesto un gran esfuerzo en la creación de un departamento de recaudación de WHITE PAPERS impuestos prediales en cada municipio, típicamente incluyendo al menos dos empleados de tiempo completo – pequeño pero sostenible – y equipo informático adecuado. También se ha dado capacitación a los empleados para asegurar su habilidad para manejar las bases de datos digitales y adquirir el conocimiento de los requisitos legales con los que se deben cumplir. Dotados con el conocimiento de la legislación pertinente, el personal municipal ahora está mejor capacitado para procesar los impuestos y tasas prediales de manera equitativa y transparente, un proceso normalmente con altos niveles de fraude en muchos países.

 

Segunda lección: el proyecto desarrolló y adoptó un enfoque único para el reconocimiento de propiedades residenciales y comerciales. Con la capacidad de reconocer formalmente y distinguir entre estos dos tipos de propiedades, los municipios ahora pueden dar prioridad a comunicaciones y esfuerzos enfocados en los impuestos prediales a propiedades comerciales y a propiedades residenciales de mayor valor. Ya que estos contribuyentes suelen tener una mayor capacidad para pagar los impuestos y las tasas prediales, la ganancia de estos esfuerzos municipales será mayor. El proyecto también descubrió que los modelos de recaudación de ingresos que se basan únicamente en el valor de propiedad deben de incorporar otras variables comerciales y de uso de propiedad. De otra manera, el modelo genera, a menudo, valores de propiedad artificialmente altos que sofocan, simultáneamente, el desarrollo de la tierra y / o el crecimiento comercial. Tercera lección: el cambio institucional es un WHITE PAPERS proceso complejo y de largo plazo. El cambio de las formas informales o habituales en la tenencia de la tierra y la recaudación de impuestos a menudo enfrenta una considerable resistencia. Para hacer realidad los beneficios plenos de un modelo formal e institucionalizado de administración de tierras y de impuestos, se necesita un compromiso sustancial en términos de tiempo y esfuerzo, además de mayor participación y educación comunitaria. Asimismo, hay que tener en cuenta las altas tasas de rotación del personal municipal. En este sentido, se debe contemplar la prestación de asistencia técnica a al menos “dos generaciones sucesivas” de gerentes y técnicos locales municipales durante el transcurso de un proyecto. Para saber si un proyecto ha verdaderamente institucionalizado los cambios necesarios, se necesita presenciar si el programa falla o continúa a medida que el personal municipal cambia, es decir, a medida que los equipos capacitados por el proyecto son reemplazados por nuevas generaciones de empleados que no recibieron dicha capacitación. Cuarta lección: el proyecto también ha resaltado que los aumentos de ingresos de corto plazo sólo serán relevantes si es que permiten financiar las inversiones críticas en infraestructura y si es que esta tendencia continúa en el futuro. Muchos proyectos se centran en los esfuerzos para apoyar la ronda inicial de recaudación de ingresos, pero prestan menos atención en garantizar la sostenibilidad de las recaudaciones. Quinta lección: el proyecto ha demostrado que la integración efectiva de las leyes locales de ordenamiento territorial y de administración de tierras es crítica. En WHITE PAPERS resumen, existe la posibilidad de que el incentivo económico que representa el registro de títulos prediales para los municipios impacte negativamente el ordenamiento territorial de largo plazo al igual que los objetivos de adaptación al cambio climático de largo plazo. Por ejemplo, sin una dirección clara en cesar la expedición de permisos del uso de tierras en predios designados como planicies de inundación, la expedición de tales permisos causará que las autoridades locales sean cómplices o responsables de las consecuencias de las inundaciones una vez que estas ocurran. Con este fin, existe un gran potencial para integrar las prioridades del cambio climático y de adaptación con el ordenamiento territorial, mientras que se proporciona el beneficio adicional de un modelo transparente y equitativo para la administración de tierras que genere ingresos de fuentes locales y refleje las prioridades de los ciudadanos de estas comunidades. Para lograr estos beneficios más amplios, los principios de la planificación urbana y las evaluaciones de impacto ambiental deberían acordarse y comunicarse entre todas las partes desde el principio del proceso. Mark Twain una vez famosamente bromeó, “Compra tierra. Han dejado de producirla”. Sin embargo, nuestra experiencia con los temas de la administración de tierras en el sur de África sugeriría que la escasez de tierras no es el desafío principal en la región, sino la necesidad de desarrollar un enfoque integral hacia la gestión de los mercados de tierras y de sus ingresos. Los proyectos de administración de tierras innovadores ofrecen una oportunidad única para integrar las necesidades inmediatas de ingresos provenientes de la regularización y el registro predial con las políticas de uso de tierras más amplias que también abordan el cambio climático, la sostenibilidad ambiental y las prioridades de la planificación urbana.

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