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octobre 2017: Obtenir des résultats dans des États fragiles

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La recherche et les données économiques des dernières années portant sur les pays en développement suggèrent de plus en plus fortement que l’aide internationale doit se concentrer à l’avenir sur les États fragiles. Au cours de la dernière décennie, les niveaux de pauvreté baissent régulièrement dans les pays qui, bien que faisant partie des groupes aux revenus les plus bas de l’OCDE, bénéficient d’une paix relative et d’une gouvernance raisonnable. Parallèlement, de plus en plus de pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure remontent la pente, si bien qu’ils ne seront plus admissibles à l’Aide publique au développement (APD) d’ici quelques années. Mais dans les pays en proie à des conflits internes persistants – à cause, entre autres, de facteurs comme un niveau de corruption élevé, des divisions ethniques exploitées à des fins politiques, le terrorisme interne, un leadership politique inadéquat, un manque de sources de revenus internes ou un contrôle insuffisant sur cellesci, et des voisins interventionnistes – les choses demeurent les mêmes ou empirent par rapport aux décennies précédentes. Les gens aux prises avec la pauvreté dans ce type d’environnement – le groupe que le Dr Paul Collier appelle le “bottom billion” dans son livre phare de 2007 – sont plus vulnérables que ceux qui vivent dans la pauvreté ailleurs au monde. Pour toutes ces raisons, les pays donateurs comme le Royaume-Uni et le Canada commencent à concentrer leur aide financière dans les États du monde désignés comme “fragiles ou touchés par un conflit”. Par exemple, le DFID s’est engagé à verser 50 % de son APD à cette catégorie de pays, alors que le Canada, avec sa nouvelle Politique d’aide internationale féministe, a déclaré son intention de recentrer ses investissements “sur les personnes les plus pauvres et les plus vulnérables ainsi que sur les États fragiles”.

Selon l’État le plus fragile du monde cette année est le Soudan du Sud, du fait qu’il s’agit d’un pays très jeune (créé en 2012) qui manque cruellement d’infrastructures et de services de base et dont l’histoire est marquée par des guerres civiles intermittentes qui ont affecté plus d’un million de citoyens, la dernière ayant eu lieu en 2013 et n’étant pas encore complètement maîtrisée.

Le Soudan du Sud, un pays qui n’a fait son indépendance qu’en 2012 après des décennies de guerre civile contre ses ex-dirigeants de Khartoum, a la triste particularité d’être le pays du monde le plus fragile, selon le Fragile States Index (FSI) de 2017 du Fund for Peace. Le FSI est tiré d’un cadre appelé “Conflict Assessment Tool” (outil d’évaluation des conflits), qui vise à “mieux comprendre et mesurer les déclencheurs et la dynamique des conflits” en utilisant des milliers de données sur chaque pays. Au sommet du FSI, on retrouve également la République démocratique du Congo (#7), l’Afghanistan (#9), Haïti (#11), le Nigéria (#13), le Pakistan (#18), le Cameroun (#26), le Mali (#31), le Népal (#33) et le Mozambique (#40), qui sont tous des pays dans lesquels CowaterSogema travaille actuellement ou a récemment travaillé. D’autres analyses

viennent soutenir le FSI, comme celle du Dr Collier, qui avance que les pays identifiés comme étant fragiles présentent habituellement un ou plusieurs “pièges du développement” : ils sont touchés par un conflit, riches en ressources naturelles, encerclés par de mauvais voisins et/ou mal gouvernés. C’est dans ce type d’environnement que l’aide internationale rencontre les plus grands défis, mais aussi, les plus belles occasions. D’un point de vue positif, bien que réduire les niveaux de pauvreté dans ces circonstances soit aussi difficile que de surmonter les défis financiers et logistiques que pose l’établissement de connexions à large bande dans les communautés éloignées de l’Arctique canadien, les recherches démontrent que ce type d’intervention peut aussi produire les meilleurs taux de rendement des investissements. En termes économiques, l’impact marginal d’un investissement quelconque dans un État fragile qui n’a pas d’institutions stables et où la plupart de citoyens vivent sans accès fiable aux nécessités de base est plus grand que l’impact qu’un tel investissement pourrait avoir dans un environnement plus stable, où la gouvernance et les normes de prestation de services ont atteint un niveau dit acceptable, et qui bénéficie d’un soutien technique financé par l’aide internationale depuis des décennies. Mais, comme mentionné ci-dessus, la réalisation de cet impact marginal coûte très cher et comporte des risques importants pour ceux qui offrent de l’aide technique ou humanitaire. Afin de comprendre comment ces défis affectent notre capacité de travailler sur le terrain et de mieux saisir comment ces concepts de fragilité s’appliquent aux pays où nous oeuvrons, nous avons fait un sondage auprès des directeurs de projet et des chefs d’équipe de CowaterSogema qui travaillent dans les pays nommés ci-dessus. Le sondage a révélé plusieurs fils conducteurs et approches

“Le Canada a également signalé

son intention de recentrer ses

investissements sur les États les

plus pauvres et les plus vulnérables

et sur les États fragiles.”

communes visant à réduire des risques courants, tout en démontrant combien peut encore être fait dans les endroits posant les plus grands défis. Nous avons obtenu des résultats provenant de l’Afghanistan, du Cameroun, d’Haïti, du Mali, du Mozambique, du Pakistan et du Soudan du Sud. Plus de la moitié de ces pays présentaient au moins trois des quatre “pièges du développement” décrits par Collier et cités ci-dessus. Parmi les autres éléments soulevés par les personnes interrogées sur les pays en question, on retrouve la corruption généralisée, les clivages ethniques réels ou exploités à des fins politiques, la violence et/ou le terrorisme interne, des défis importants liés à la violence envers les femmes et au peu de participation des femmes à la vie publique, une infrastructure de base très limitée et une instabilité économique extrême. Un de ces éléments communs est peut-être le plus évident : l’influence de la situation et des besoins d’un pays sur la planification et les objectifs d’un projet. Par exemple, au Soudan du Sud, un pays qui en est aux premiers stades de l’établissement d’un secteur public viable aux trois paliers de gouvernement, notre projet est centré sur le développement des capacités de base des gouvernements locaux en ce qui concerne la planification et la budgétisation, l’approvisionnement et l’établissement d’une infrastructure de travaux de génie civil essentiels conforme aux normes nationales. Au Pakistan, notre travail visait à encourager des groupes communautaires de citoyens, et surtout des femmes, à s’occuper de la gestion et de la gouvernance des écoles, des cliniques et des points d’eau dans les milieux ruraux, là où le gouvernement avait une portée et un pouvoir limités, et où les femmes participaient peu à la vie publique. Et en Afghanistan, où la corruption demeure un défi de taille et où l’on ne trouve pas facilement d’expertise dans des domaines de pointe au sein du gouvernement, nous travaillons à renforcer les contrôles internes et externes et à former des fonctionnaires pour en faire des experts en gestion des ressources hydriques. La situation particulière de ces États fragiles a aussi un effet commun sur chaque projet d’un point de vue logistique et opérationnel. En ce qui concerne les projets implantés dans des endroits instables comme Kaboul, le nord du Mali et le nord-ouest du Pakistan, il est très difficile et souvent déconseillé de recruter du personnel en Amérique du Nord et en Europe. Ceci peut retarder certaines activités importantes ou venir modifier la planification de projets dans des pays où on ne retrouve pas les compétences nécessaires. Mais souvent, surtout depuis la dernière décennie, on parvient à trouver des gestionnaires locaux et régionaux compétents et des spécialistes qui connaissent bien le contexte opérationnel, culturel et sécuritaire local, et qui peuvent diriger efficacement une grande part des activités sur le terrain. Ce fut le cas des équipes de projet de CowaterSogema au Pakistan et au Soudan du Sud, par exemple.

Des préoccupations liées à la sécurité du personnel local, régional et international peuvent aussi sérieusement affecter la planification, le programme et l’échéancier d’un projet. À l’intérieur d’une même ville, des bureaux gouvernementaux peuvent devenir inaccessibles parce qu’ils font l’objet de menaces de la part d’insurgés locaux, et des stagiaires pourraient ne pas pouvoir se rendre dans des locaux de formation parce que les routes ne sont pas sécuritaires. De même, dans plusieurs cas, des fonctionnaires – qui sont souvent les principaux bénéficiaires de nos projets – pourraient ne pas être payés durant de longues périodes à cause de graves problèmes économiques dans leur pays, et moins d’entre eux que prévu pourraient être en mesure de participer à des activités de renforcement des capacités ou de demander de l’aide financière additionnelle pour ce faire. Dans un cas en particulier, les employés locaux de l’un de nos établissements de formation associés n’ont pas été payés pendant une année entière. Comme ces personnes étaient coresponsables de la prestation de projets de formation – un mécanisme important pour assurer la durabilité d’un projet – ceci a causé un arrêt soudain de la formation, et de ce fait, moins de gens que prévu ont pu terminer le programme de perfectionnement professionnel. Dans un autre cas, la dévaluation rapide de la devise locale a considérablement retardé l’achèvement de projets d’infrastructure locaux gérés par une équipe de projet de CowaterSogema, puisque l’hyperinflation a vite rendu intenables les contrats de construction originaux en devise locale.

De tels exemples démontrent l’effet que peuvent avoir les particularités des États fragiles sur le budget des projets. S’il est vrai que le fait de travailler avec des devises locales est un facteur important, qu’on peut normalement gérer en libellant les contrats en dollars américains, il faut aussi composer avec les coûts élevés liés au travail effectué dans un contexte où les risques pour la sécurité sont grands et où il existe peu ou pas d’infrastructures de base, comme des routes. Ces facteurs, et la priorité que doivent accorder les gestionnaires de projet tels que nous au devoir de diligence envers le personnel, alourdissent les budgets alloués à l’utilisation de véhicules, au carburant, au transport aérien (souvent nécessaire pour éviter les zones dangereuses au sol) et à la sécurité des sites, et requièrent une planification financière minutieuse dès le début d’un projet. Le troisième élément commun émergeant de notre sondage résume ceux déjà mentionnés : il est bien plus difficile de contacter et de retenir les bénéficiaires d’un projet dans un État fragile que dans un endroit où règne la paix. Par exemple, il est parfois impossible de contacter des bénéficiaires potentiels (qu’il s’agisse de résidents locaux ou de représentants d’un gouvernement) vivant dans des communautés trop instables ou hors du contrôle d’un gouvernement central, et ceci exacerbe l’impact du conflit sur leur bien-être personnel et leur avenir. Par ailleurs, si la façon idéale de transmettre des connaissances et des compétences est de travailler directement avec des homologues

“Il est crucial que la

communauté internationale

fasse des progrès significatifs

vers la réduction de la pauvreté

parmi les plus pauvres du

monde.”

gouvernementaux bénéficiaires en les guidant et en les conseillant, il est parfois difficile de passer le temps nécessaire avec eux quand les équipes de projet sont confinées dans des chambres d’hôtel ou un site sécurisé à cause de menaces récurrentes à la sécurité de l’infrastructure gouvernementale. Il est donc clair qu’il n’est pas facile d’avoir un impact durable dans les États fragiles, et que cela coûte cher. Mais, avec l’expérience, on sait que c’est possible, et nos partenaires en développement savent que c’est essentiel si l’on veut que la communauté internationale progresse vers la réduction de la pauvreté du milliard de personnes les plus démunies. Pour notre part, plusieurs mesures et approches ont été mises en oeuvre pour permettre à nos équipes de travailler de manière aussi sécuritaire et efficace que possible dans ce type de contexte : l’utilisation de l’expertise locale et l’analyse de la situation; l’adoption d’une approche discrète dans nos décisions concernant l’emplacement de nos bureaux, les déplacements sur le terrain et le logement de notre personnel; la prestation de certaines formations hors du pays; l’utilisation maximale de technologies d’information et de communication appropriées pour minimiser les déplacements sur le terrain; l’embauche de solides spécialistes en sécurité et la souscription d’assurances adéquates; la collaboration avec les communautés et les autorités religieuses locales, permettant d’établir une relation de confiance et d’obtenir des informations; et le maintien d’une approche évolutive et flexible quant à la planification et à l’exécution de projets. Toutes ces mesures sont appliquées à nos projets de façon rigoureuse et répétée dans les pays où nous oeuvrons. Et en adoptant une telle approche, les résultats deviennent éloquents. Au Mozambique, par exemple, malgré que des tensions importantes datant de la guerre civile soient préoccupantes pour la sécurité du pays, le projet « Les villes et le changement climatique – Renforcement des institutions » de CowaterSogema, financé par la Banque mondiale, est considéré comme un succès par tous les intervenants : dans les 20 municipalités soutenues par le projet pendant deux ans et demi, le nombre de propriétés enregistrées a augmenté de 102 %, les recettes municipales provenant de taxes foncières ont augmenté de 541 % et les revenus autonomes ont augmenté de 53 % en moyenne. En Afghanistan, grâce au projet appelé “Western Basins Water Resource Management Project” financé par l’ADB, 36 jeunes fonctionnaires, dont six femmes, ont obtenu leur maîtrise au terme d’études soutenues par le projet qu’ils ont suivies au Asian Institute of Technology de la Thaïlande; ceci viendra grandement enrichir les rangs du ministère de l’énergie et des ressources hydriques du pays. En Haïti, malgré les suites désastreuses du tremblement de terre de 2010 et un gouvernement qui cherche encore à se stabiliser, plus de 250 membres du personnel policier ont terminé le programme de formation du projet FIPCA de CowaterSogema, et les responsables haïtiens qui y ont participé ont acquis les compétences nécessaires pour gérer euxmêmes l’académie de police nationale du pays. Au Soudan du Sud, grâce au projet appelé “Local Governance and Service Delivery Project (LOGOSEED)” financé par la Banque mondiale, de plus en plus de gouvernements de comté parmi les six États participants sont capables de satisfaire les nouvelles mesures de rendement et les conditions minimales locales du gouvernement national. Et au Pakistan, le projet appelé “Citizen Engagement for Social Service Delivery” de CowaterSogema, financé par le Canada et l’Australie, a apporté des améliorations sensibles aux services sociaux offerts dans les 11 districts de la province du Khyber Pakhtunkhwa; rien que dans le secteur hydrique, l’un des trois domaines visés par le projet, on a habilité 690 comités d’utilisateurs de l’eau à gérer leurs systèmes d’approvisionnement en eau conjointement avec le gouvernement local, et avec une forte représentation féminine. La rénovation et l’amélioration du réseau hydrique ont profité à plus de 1,2 million de personnes; plus de 4 000 femmes et 6 000 hommes ont reçu une formation en gestion des services sociaux; et de meilleures relations ont été établies entre le gouvernement et les groupes de citoyens, ce qui a amélioré la prestation de services.

Si l’aide internationale des 20 prochaines années vise à réduire la pauvreté avec la rapidité que nous avons pu observer au cours des 20 dernières années, il est essentiel que les agents de développement, tant à l’échelle locale qu’internationale, trouvent des façons de plus en plus créatives d’obtenir des résultats dans les États fragiles, tout en collaborant de manière plus rapprochée que jamais. Les pratiques mentionnées dans ce livre blanc ne sont que quelques exemples de ce qui peut être fait pour le bien du milliard de personnes les plus démunies du monde.

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